吕娜，该研究所研究员
“区块链”一词最早出现在2008年比特币协议及其相关软件Bitcoin-Qt的创始人中本聪发表的论文《比特币：一种点对点电子现金系统》(比特币：一种点对点的电子现金系统)中。经过十几年的发展，区块链技术已经从1.0时期的数字货币发展到2.0时期的智能合约。它不仅广泛应用于全球金融业、证券保险、供应链金融等重点领域的支付结算，还逐渐渗透到能源、公共事务运营、供应链管理等诸多非金融领域，成为当前最热门的信息技术之一。动荡之下，各种区块链概念公司层出不穷。有些人甚至哗众取宠，鼓吹“万事皆可连锁”，却借机行骗，谋取不正当利益。
在这种背景下，3月22日，美国政府问责局(GAO)发布了一份研究报告《区块链：新兴技术为某些应用带来好处但也面临挑战》(:新兴技术为一些应用提供了好处但面临挑战)。根据该报告，尽管区块链技术可以为企业、公共部门和消费者创造更公平的环境和更大的包容性，但它也带来了重大挑战。因此，迫切需要在监管和标准制定方面进行创新治理。同时，报告还指出，尽管人们现在更加关注区块链的金融应用(如加密货币等。)，其实也有很多非金融的应用场景，衍生出了不同于以往的风险和挑战。报告具体分析了这一问题，并提出了可行的政策选择。这对世界其他国家优化区块链发展思路、完善治理框架具有一定的参考价值。
从信息组织形式来看，“区块链”本质上是一个不断增长的数据链表，其基本单元是一系列相互独立但维护在一起的分布式“账本”，也称为“数据块”。区块链中的数据块通过加密技术加密，按时间顺序连接，并组合成一个链式数据库。独特的数据规则和网络结构赋予了区块链去中心化、分布式、开放性、信息不可更改性和匿名性等特征。因此，在数字资产转移、数据确认、电子存款、安全溯源、供应链管理等对信用要求较高的领域有很大的应用价值。
o通过研究，高发现实际上只对某些应用非常有用，而不是“包治百病”。例如，由于其信息不可篡改，区块链可以为涉及许多彼此缺乏信任的参与者的应用场景带来明显的好处。但是对于一小部分相互信任的用户来说，使用区块链会太复杂，传统的电子表格和数据库反而会更有用。同时，区块链及其应用也存在一些缺点，如安全和隐私的风险，以及能源密集型；目前，没有检测或防止授权用户输入不准确数据的机制；加密货币的伪匿名性也可能导致一些洗钱组织利用它从事非法活动。
通常，人们提到区块链的第一反应是数字货币，但实际上区块链也有非常广泛的非金融应用。o在研究报告中，高列举了在美国比较受关注的八类区块链非金融应用领域，包括不动产登记、碳排放交易、咖啡供应链、药品供应链、选举、数字身份识别、创建新的组织架构、优化联邦政府运行机制等。o用GAA详细分析了区块链在上述各个领域应用的具体机制、优缺点，并指出了存在的风险。尤其值得注意的是，区块链技术将在政府和公共事务中发挥变革性作用。
由于区块链技术使用一套由共识算法强制执行的规则来代替系统控制器，从而实现全面的数据共享，政府部门可以使用区块链记录和公开政府预算、公共政策、选举投票、不动产登记等重要公共信息，而且非常方便进行跨部门、跨地域的信息同步共享和无纸化办公，减少协作中的摩擦。区块链中信息和数据的不可更改和分布式存储也有助于财务部门实现点对点的自动财务控制和拨款支付的审计跟踪。在城市建设和管理方面，越来越多的美国城市开始尝试将区块链技术应用于身份认证、交通、社会救助、不动产登记、碳减排等领域。区块链技术不仅可以简化公民身份登记和识别的过程，使居民可以基于智能合同安全地支付公共事业费、税费和其他市政账单，还可以有效简化房屋产权登记和转移所需的大量文件和信息的检索和访问。在打造数字政府和智慧城市的过程中，部署区块链有望成为创新突破的关键。
如前所述，区块链的一个根本特征是“去中心化”，即其系统是“点对点”的，每个节点都是彼此平等的，没有任何集中的系统控制器。此外，其数据不可篡改和分布式存储特性将对提高信息可追溯性和透明度产生积极影响。但是，分权也导致了区块链的一个困境，即自然排斥来自集权制的监督，但在实际应用过程中却难以避免投资者、参与者、普通消费者和国家的利益。此外，面对创新技术，来自中央集权系统的监管往往滞后，导致许多社会风险。对于区块链的非金融企业来说，相关的挑战尤为突出。
高认为，阻碍区块链在非金融领域应用的风险和挑战主要有三个方面：
首先，区块链之间缺乏互操作性。
由于技术标准不统一，大多数区块链网络仍无法实现与其他区块链网络的信息互联。从某种程度上来说，用户选择了一个区块链平台，就意味着用户被锁定在该平台中，无法与其他平台进行互操作或轻松切换到其他平台。“数据孤岛”问题短时间内还难以解决。
第二，法律和监管政策的不确定性。
目前，美国各级司法机构对智能合同的认可程度不同，导致出现法律问题时，各利益相关方的纠纷冗长，诉讼成本昂贵。此外，由于区块链在申请过程中倾向于尽可能排除中介机构，一旦区块链出现错误，将很难确定谁来承担责任。
第三，仍然很难准确衡量使用区块链的收益和成本。
由于区块链技术相对较新，其机制非常复杂，政府、企业和消费者很难彻底了解这项技术的工作原理，也缺乏具备足够数字技能的人才来更好地使用它。这使得人们很难准确衡量部署区块链的实际好处，例如提高数据透明度和减少信息不对称，这反过来会限制人们对区块链的使用。
不过，高也指出，美国政府对于治理的技术和应用并不是束手无策。目前，至少有四种政策工具可以用来解决上述挑战：
首先，“标准”是为区块链技术和应用的开发、实施和使用制定统一的标准。
目前，人们不得不承认一个事实，无论是产业界、学术界还是政府，对区块链仍然缺乏统一的认识和公认的标准。普通人很难识别真正有价值的区块链产品，政府也缺乏监管。这在一定程度上导致区块链技术应用的混乱，不仅会严重损害普通用户和投资者的合法权益，也不利于行业的健康发展。因此，目前迫切需要建立统一、公平、规范的技术和行业标准，根据具体应用场景实施具体规定，以化解来自系统互操作和数据安全的挑战。
二是“监管”，即在清理现有法律法规的基础上，创建适合区块链的新的监管机制。
政府决策部门需要尽快明确与区块链相关的现有法律法规，尤其是针对特定行业和场景的监管框架。与此同时，他们应探索建立新的监管机制和监管沙盒以及其他适应区块链分散化特点的政策工具，以便在打击与区块链有关的非法商业活动的同时，有效保护用户和消费者的权益。
第三，“教育”，即超越数字货币层面的区块链技术普及，帮助用户和机构更透彻地了解区块链技术。
政府决策部门需要投入更多资源，积极开展面向公众、政府、企业和监管部门的区块链知识普及和培训，帮助人们更好地了解金融应用之外的区块链技术，减少对区块链的负面看法，促进相关创新研发。
第四，“评估”意味着支持旨在确定区块链是否适合特定任务和目标的评估活动，并计算出区块链在什么场景和什么时候有用，以便利益相关者能够及时掌握这一技术的潜在收益，并更准确地衡量使用区块链的收益和成本。
需要说明的是，区块链作为一种跨越互联网、计算机、大数据等领域的数字技术，本身不会给社会带来危害。但应用到具体场景中，就会涉及到社会利益和公共利益，从而暴露出其弊端。因此，对区块链的监管不应局限于单纯的技术治理，而应根据应用场景进行精准监管。
未来，非金融应用将是区块链发展的重要方向，并将广泛融入物联网、数字政府、智能制造、供应链管理等领域。因此，宜尽快构建场景化、精细化的创新治理机制，形成隐私优先的可信计算环境和可互操作的跨链服务，实现贯穿数据存储、流通、使用等环节的全周期治理，实现区块链应用的良性发展。
编辑：吴图片编辑：姜立冬
校对：蒙銮