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原标题：天秤座：数字货币式跨境支付结算模式及治理
作者杨东，中国人民大学未来法治研究院研究员、教授、博士生导师。
摘要
以美国社交网络公司脸书为首的数字货币Libra实际上构成了一种新的跨境支付工具。通过参与不同国家的节点，建立相应的虚拟账户，Libra可以构建自清算跨境支付系统，规避相应国家的金融监管。Libra凭借其货币稳定机制，相对于一些国家相对不稳定的法币具有一定的优势，可能会威胁到一国的金融稳定和货币主权。尤其是Libra对国内非银行支付的行业地位也造成了一定的竞争冲击。为了应对数字货币类型的跨境支付清算工具的风险，我们应该改革中国的跨境支付和数字货币治理体系，改变监管监管格局，放宽数字货币的发展渠道，构建沙盒监管机制，促进技术驱动监管的发展。
关键词：数字货币天平座跨境支付结算科技监管。
首先，提出的问题
美国社交网络公司脸书最近发布了一份关于其加密货币项目Libra的白皮书，该白皮书将Libra的使命定义为“建立一个简单、无国界的货币和金融基础设施，为数十亿人服务”。Libra的发布在世界范围内引起了巨大反响，政府机构尤其是各国央行都给予了高度关注。中国已经公开宣布必须将Libra纳入央行的监管框架，美国参议院银行委员会和众议院金融服务委员会都就Libra项目举行了听证会，探讨其可行性和监管合规性。
然而，虽然天秤座白皮书中描述的目标雄心勃勃，但仍处于项目的早期阶段，需要从小范围进行改进和提高。更何况天秤目前面临的监管压力很大，也必须放低姿态，尽力满足发展初期的监管需求。除了中央银行、市场监管机构、消费者保护监管机构和执法机构来解决洗钱、逃税和其他金融犯罪，Libra还必须遵守国际清算银行制定的金融市场基础设施原则和国际证券委员会组织的监管规则，同时与世界各地的隐私和反垄断监管机构合作。目前如果Libra投入实际使用，初期可能主要行使支付工具的功能。Libra项目负责人Marcus曾多次表示，Libra只是一个支付工具，绝不会夺取法定货币的地位，脸书也无意取代主要银行的地位，更不会让脸书成为真正的中央银行。与Libra白皮书中描绘的巨大愿景不同，Marcus更喜欢将Libra定义为一种支付工具。然而，无论是否按照Libra白皮书中的计划发展，支付工具都是脸书硬币发行计划中的初步安排。
但如果Libra计划从支付工具的角度切入市场，无疑会与支付宝、微信支付、PayPal等非银行支付机构形成竞争关系。中国成熟的非银行支付行业的快速发展，主要得益于移动支付模式的快捷。与现有的移动支付系统相比，加密数字货币模式在某些方面可能更加方便、高效、安全，这可能会动摇现有非银行支付机构的地位。这也可以解释为什么马库斯在发布会上明确表示Libra会和支付宝、微信支付产生直接竞争。现在中国提出鼓励先进的移动支付行业“走出去”，Libra无疑会对这一政策产生一定的影响。
如果世界支付体系真的按照Libra设想的方式改变，对数字经济时代中国发展的不利影响可能是显而易见的。电子支付与每个公民的生活息息相关，电子支付领域每分钟都在产生大量有价值的数据，而建立世界支付体系的公司和企业最有可能通过渠道使用这些有价值的数据。随着数据从简单的处理对象向基础资源的转变，如何更好地管理和利用大数据成为普遍关注的话题。与支付层面相关的数据可能比生活层面的不规则数据更有价值，从而在制度层面构建一个基于移动支付的全球流量入口体系和网络。而占据这个流量入口的公司、企业甚至国家，必须在拥有大量与同类竞争对手相比的数据的前提下，掌握国际竞争的主动权。对数据的抢夺可能是未来国家间竞争的核心之一。随着数据主权的概念被越来越多的国家认可，支付工具作为世界范围内流量的入口，是优秀的数据获取工具，甚至可能让各国将其霸权衍生到数字领域。比如美元在Libra储备资产中的比重处于高位，导致“Librarization”本质上是以加密货币的形式美元化。Libra的大规模发行是美元化的进一步推进，可以进一步巩固美元作为国际货币的主导地位。
因此，Libra以支付工具为突破点的发展模式所带来的变化，可能会给全球市场带来一些冲击，也给中国带来新的挑战。在完善和优化我国支付市场法律制度时，还应研究Libra前期可能采取的商业模式，与其他国家原有的支付方式进行比较，观察利弊，探索相应的监管策略和路径。
二、数字货币全球跨境支付工具的潜力和需求
金融市场基础设施建设对经济增长具有重要意义。新支付清算系统的金融市场基础设施在经济发展和数字化转型中发挥着重要作用。更便捷的支付体系也将有助于实现普惠金融，让更多人享受现代金融服务带来的便利。Libra等数字货币类型的支付工具和中国支付宝等非银行支付工具旨在覆盖更多个人，尤其是那些无法拥有银行账户的个人。从这个角度来看，两者都是旨在拓展原有支付体系的新型支付工具。回顾中国移动支付的发展历史，支付宝在大众认知中基本被定义为非银行(第三方)支付工具的代表。作为国际范围内的新型支付工具，Libra在某种程度上也有成为“全球支付宝”的潜力。
就这两种支付工具而言，两者最大的相似之处在于都设立了非银行账户来管理要支付的价值。两个用户都可以将自己的法币转换成相应账户中的虚拟价值标记，并且由于这些虚拟价值标记被设计为稳定的，用户在完成转换时不具有投资意义，因此不能被视为任何一种有价证券。但两者最明显的区别在于，它们锚定的价值实体并不相同。支付宝直接显示存储的人民币数量，所以支付宝账户在某种程度上也可以直接视为人民币的数字标记。但天秤不是锚定单一货币，而是锚定一篮子货币，主要是50%以上的美元和欧元、英镑和日元。在支付宝模式下，个人支付宝账户相当于存储人民币，货币的兑换、存储和管理相对简单，也容易达到中国银行的监管要求。然而，天秤座试图通过锚定多种货币来稳定价格。因为涉及多种货币，必然会涉及汇率波动。维持世界各地都可以为天秤座兑换当地货币，必然是天秤座将要面临的难题之一。
不仅如此，保持天秤座一个单位的价值不变也是难题之一。随着人民币在汇率市场的不断波动，支付宝账户中的价值标志随着人民币的价格而变化。而天秤座由于其世界性，不得不保持一个相对稳定的价格，这与支付宝账户内容随人民币的波动不同。天秤座对稳定性的要求必然导致操作上的明显困难。更何况，天秤座的资产储备类似于其对所有天秤座持有人的赎回承诺。
根据蒙代尔不可能三位一体理论，金融体系总是面临一个“不可能三角”，即一国货币当局必须在金融体系稳定、金融创新和零道德风险之间做出选择，不可能三者兼得。Libra作为一种金融创新，为了满足零道德风险的要求，在“一篮子货币”的价格因各国汇率政策不同而波动时，必须根据自我调节保持Libra的价格相对稳定。基于天秤可预见的规模，指望天秤在不影响货币政策货币逆转的情况下保持币值稳定是不现实的。甚至基于Libra的存在，由于Libra的资本体量带来的稳定性要求，很多国家的金融稳定性可能得不到保证，其法定货币政策的实际效力也会受到影响甚至大打折扣。
这种大公司的账户模式对原有的监管模式提出了新的挑战。普遍认为非银行支付账户的监管比传统银行账户宽松。这种宽松虽然是保证支付便利性的前提，但也可能带来过去不存在的安全隐患。非银行支付服务机构的“非金融机构”属性决定了其在简单适用现有金融监管体系时不协调，并导致其在外汇管理体系中的法律地位不明确。同时，由于其提供的服务性质的模糊性，消费者在跨境支付中的权益无法得到“金融消费者”的保护。在网联和非银机构备付金足额存管之前，一些大型非银支付机构在各商业银行开立备付金账户，在清算结算期间对自己的虚拟账户完成清算轧差，规避了央行的清算管理，类似于建立跨行虚拟账户体系。通过其搭建的虚拟账户系统中的交易，在某些环节跳过了原来复杂的跨行转账手续，同时也无法对原来的监管模式进行有效监管。Libra的创新也可能在某种意义上接手了非银行支付机构的模式。如果说非银行支付机构利用非银行直连的漏洞建立了跨行虚拟账户体系，那么Libra利用跨境支付体系的漏洞建立了跨国虚拟账户体系。由于跨境支付通过互联网传递交易信息、完成交易过程，缺乏传统的书面纸质凭证，一定程度上会增加交易真实性的监管难度。同时，基于监管压力，跨境转账程序比银行间转账程序更复杂、耗时更长、监管更严格。但如果通过Libra内部系统运作，则可以在评估和控制风险的前提下，由跨国公司完成，跳出了原有的支付体系和监管体系。基于此，Libra建立了全新的数字货币跨行、跨境、跨国虚拟账户交易系统，从而在本质上连接了各国的金融系统。从目前的国际法律来看，很难对跨国公司内部的运作进行监管，尤其是Libra货币在账户之间的转移很可能要经过任何现有的银行系统，因此传统的监管措施可能无法发挥作用。在此基础上，如何应对洗钱等金融犯罪成为一大隐患。更何况，这种模式带来的变化未必完全契合现有的金融监管体系，可能需要制定新的法律法规，调整旧的监管方式，才能实现有效监管。
让我们建立一个虚拟案例，来看看天秤座对当前金融体系可能产生的影响。比如在A国，两个人注册了一个CaLibra账号，买了一定量的天秤，然后去B国发展。作为客户，A从B处购买商品，B将商品交付给A，A通过账户向B交付一定数量的天秤。这时候因为货物交易是线下的，而Libra交易是在Libra账户体系内，银行系统无法监管，甚至可能不知道交易的情况。这不同于传统的跨境支付模式，需要传统的本地合作伙伴的配合。目前的跨境支付模式一般需要经过汇款机构、中间银行、代收机构才能到达收款方。这一过程中的每一步都需要严格的程序和金融犯罪的审查和预防。而通过Libra账户，跳过了传统多银行的所有中间环节，Libra从A的账户直接打到B的账户。同时，由于规避了金融犯罪审查和防范措施，这将给金融监管带来难题，甚至监管部门无法获得这种交易的存在。如果扩大人数，假设一个国家有一定数量的libra资金池和Libra账户持有人。在供给相对稳定的情况下，持有者相当于在原有的金融生态之外建立了一个金融基础设施，天秤只要不与法币交换，就可以作为价值标记。举个例子，在一个市场里，所有的商贩都用Libra来买卖商品，这些交易都可以在没有各种财务监管的情况下实现。按照这种模式，一旦使用天秤的人越来越多，就会逐渐导致天秤取代一些竞争力较弱的国家法币。对于任何一个非美国家来说，如果天秤在国内广为流通，本国货币不在其储备资产中，本质上就是不同程度的法币替代品。这既是天秤座规划的美好未来，也是其引发财务风险的问题。
同时，非银行支付机构在发展过程中也不是一成不变的，Libra在发展中也要根据各国的政策不断调整，所以一定要从动态的角度来比较两者。比如支付宝不断推出新技术提高效率。例如，AlipayHK采用区块链技术，用户向菲律宾钱包Gcash汇款只需几秒钟，大大缩短了跨境支付的时间。满足监管合规性的长期压力也导致非银行支付机构需要不断根据政策进行调整。我国非银行支付机构的监管框架已经建立，自由度较早期明显下降。
第三，数字货币型全球跨境支付工具的风险
天秤座，基于其颠覆性的运作模式，必将给全球金融市场带来一定的影响。尽管Libra尚未正式实施，但有必要分析Libra可能产生的影响，以探索可能的财务规则和措施。由于我国网络和金融监管的现状，Libra在我国的发展模式可能与其他国家并不一致。作者还将重点介绍天秤座对中国金融业的影响。
天秤座会给传统的货币体系带来严重的打击。传统的货币体系被局限在三维空间，而天秤是以数据为基础，甚至进入“四维空间”，与传统模式完全不同。天秤座的终极目标甚至可能不是传统货币。传统货币刚性捆绑在具体货币类型的划分上，这种模式越来越受到数字货币的挑战。模型的创新可能导致传统货币的货币划分模型不再重要。传统货币体系受到数字货币的影响，可能导致原有货币类型之间的划分不再明显，数字货币无法准确划分为任何传统货币类型。甚至可以通过建立新的账户体系，彻底颠覆国际工业革命以来的现有货币金融体系。随着货币金融体系的创新，传统的货币理论受到了挑战，被迫进行了一定程度的变革。基于现代技术体系，货币的去国有化和去主权化是完全可能的。而很多改变，与其说是技术实现的，不如说是制度实现的。在技术大变革的时代，无论是技术还是制度，都可能被快速替代。但是，技术的发展虽然突飞猛进，但远不及制度在某一方面的突然改变，可能带来的巨大变化。我国早期由于法律供给暂时不足，信用体系落后，成就了非银行支付机构，这也意味着国与国之间的法律漏洞，国与国之间信用体系的落后，国与国之间直接跨境支付的高成本，都有可能成就Libra。作者正在承担商务部委托的跨境支付重大研究项目，对跨境支付的相关问题比较熟悉。一旦跨境支付领域的诸多顽疾被Libra有效解决，Libra很有可能在国际货币市场上占据一席之地。当Libra找到合适的应用场景，并在全球范围内大规模推出时，它可能是一个全球性的“大到不能倒”的金融基础设施，迫使各国接受它存在的合理性。一旦出现这种情况，所有国家的货币体系都会受到天秤座进入的一定程度的影响。
天秤座很可能会影响中国的“一带一路”倡议，在某种程度上，还会影响中国早就计划建立的数字经济体系。落后的数据基础设施、定义数字资产所有权和流通的模糊规则、有限的数据共享和跨境流动、数据隐私和数据利用之间的博弈，是数字经济时代各国面临的难题之一。顺应潮流，帮助“一带一路”沿线国家完成这方面的基础设施建设，将对中国数字产业“走出去”极为有利。但如果沿线国家采用Libra来弥补这一困境，中国数据产业在“一带一路”的发展可能会受到阻碍。同时，鉴于Libra及其背后隐含的美元本位对“一带一路”国家法定货币可能具有的相对优势，可能形成良币驱逐劣币的效应，从而影响我国人民币国际化战略以及相关国家的金融监管和货币政策。一旦美国企业通过区块链技术构建数字货币系统，可以威胁甚至超越支付宝或微信支付这两家在全球移动支付领域取得领先地位的中国机构，人民币国际化之路可能会越来越艰难，尤其是在一带一路周边国家。更何况，随着央行对支付体系审慎监管的倾向越来越明显，非银行支付平台在严格监管下受到一定的限制。压力增大，非银行支付平台利润减少，联合创新受限，不利于中国支付机构“走出去”，尤其不利于在“一带一路”国家扩大影响力。
天秤的出现引发了对中国金融监管政策的反思。首先，Libra的出现证明了数字货币是未来的发展方向之一，而国内对ICO的严格管控显然不利于数字货币相关领域的发展，以至于Libra的推出立刻让国内相关行业产生了一定的危机感。目前，监管机构在处理数字货币问题上的方向可能会出现一些偏差。在去中心化的时代，监管者继续执行和采取集中的法律和监管措施来应对数字经济的发展是否合适，令人怀疑。在数字经济时代，集权模式在中国或许还能保证平稳运行，但一旦出现类似Libra的去中心化模式，去中心化的优势很可能在对比中直观体现出来。非银行支付机构面临高压带来的挑战，支付宝、微信支付的政策压力与日俱增。银行向非银行支付机构收取大量费用后，原来非银行支付机构的高额利息收入，现在变成了维持运营的成本。可以说，支付宝和银行是完全颠倒的。现在银行向非银行支付机构收钱，反而要求非银行支付机构支付高额成本。政策打压非银行支付机构的初衷是为了巩固金融安全，但后来发现技术创新尤其受到压制。
现在“一行两会”的政策倾向于简单的禁止有风险的金融创新，禁止之后也没有管理层的责任对一些金融创新采取严厉的打击。最后，监管部门只关注有牌照的公司和原监管下的公司，而忽略了无牌照的公司。对于这一禁令导致的金融创新被迫发生方向性变化而导致的一系列后续结果，监管部门倾向于不承担监管责任。现在监管部门不敢对创新模式进行监管和负责，而是实行“一刀切”的政策，抑制了创新，限制了企业的活力，最终导致企业在国际竞争中的失败被传导回国内市场，这可能是最大的风险。为了消除利益相关者融资带来的信用风险，我国目前的监管金融监管倾向于认定交易的违法性。监管主体不置可否的态度，既给了市场主体监管套利的空间，也把信息不对称的问题暂时留给了市场。欺诈性融资立法的缺失和对复杂融资监管的缺失纵容了金融家和中介机构利用不对称信息将信用风险转移给投资者。这样做的后果是：一方面，金融科技交易的主体被挤压到一个非常狭小的生存空间；另一方面，在这些交易主体的监管套利中趋于无效，纵容融资者和平台利用信息优势欺骗投资者，威胁金融安全和投资者利益。
第四，应对数字货币构建全球跨境支付工具的治理。
脸书依托27亿用户掌握了全球最重要的数据流量入口之一，极其庞大的群体及其衍生的数据量必将成为天秤座竞争力的直接来源。从我国的实践来看，微信曾经依靠大量用户快速建立支付体系，短时间内达到了可以威胁支付宝市场地位的水平。微信支付基于强大的流量入口，已经赶上甚至部分超越支付宝，非常值得研究。一旦脸书在全球范围内建立起新的支付体系，将构建起支付宝或微信支付无法比拟的专属流量入口。Libra的出现给中国支付行业敲响了警钟，其背后的流量数据入口竞争也必须引起重视。我们必须理性看待这一事件，更加科学全面地制定相关产业政策，鼓励企业大胆创新，尽可能“走出去”，避免Libra最终占领全球支付新模式的制高点。随着美国国会
首先，应该为中国企业参与Libra运营开辟一定的渠道。参与方式非常广泛，应选择符合我国监管部门监管要求的参与方式。我们要做到知己知彼，多方面了解天秤座，更开放地学习脸书的先进经验。同时，最重要的是鼓励中国的金融科技企业建立自己的数字货币支付联盟链体系。监管部门要鼓励企业在法律法规允许的范围内合理尝试，因为我们目前并不知道各自模式的优劣，只能在风险合规的前提下，通过鼓励企业尝试各种模式来与天秤竞争。因此，现在应该更加开放，鼓励中国的金融科技企业进一步创新，而不是采取这种“一刀切”的政策来阻止创新。从这几年的很多商业实践来看，互联网上的很多创新在被贸然封杀后并不会消失，反而会以另一种方式重新出现，甚至影响范围比以前更广。面对互联网创新的出现，一味的遏制效果并不理想，应对只能疏而不堵，就像控制洪水一样。但目前我国政府对金融创新的谨慎态度很难改变，不会允许贸然发钱，所以在法律上可能很难马上有所突破。可以尝试开辟一个试点，让民众联合当地政府探索数字货币的突破口，而不是直接呼吁国家主导操作。
我国监管部门应充分吸收和借鉴我国非银行支付机构的成功经验，如支付宝。在传统体制和法律监管框架之外，地方和民营企业应该联合国有企业，结合作者的分享选票理论，在传统法律监管允许的范围边缘，研究出一套新的合规模式。在初始阶段，不应直接定义创新产品，也不应强行将金融创新产品纳入原有认知框架。试点成功后，将通过立法引入合理监管，在认可创新产品合法利益的同时，进一步加强对金融消费者的保护。这就是中国“支付宝模式”的成功经验。监管者不能完全依赖私营部门来制定规则或遵守规则。市场主体致力于追求利润最大化，受制于自身情况，只根据有限的信息行动。此外，他们没有包括竞争对手行为在内的系统性信息，无法考虑(或忽略)自身行为后果对整个金融市场稳定运行的影响。所以合规程序和市场自我修正并不理想。对于具有持续变化特征的领域，如金融市场基础设施，有必要转向监管实验的方法。
其次，中国应该从更高维度的角度应对天秤的挑战，不局限于技术创新，而更侧重于天秤所代表的制度创新，并根据中国国情进行转化和吸收。我国应尽快建立一套数据确认、定价、交易、共享、开放的体制机制。如果中国在技术上与美国直接竞争，不一定占据绝对优势，但依靠制度创新占据制高点是有可能的。移动支付在中国的发展就是最好的例子。在制度方面，应该是更多的突破和创新。因此，作者提出了共票理论，试图探索数字货币及其相关数据所有权和交易的合理解决方案，并将于近期在英国出版专著《Blockchain and Coken economics》阐述我的观点。作者把普通票翻译成英文Coken，而不是token。Token只是一种计算机语言，只是一种权益证明或标志，不足以表达移动支付技术产生的货币相关数据和流量数据的价值，尤其是在数字经济时代。“普通股票”，即“普通股”，是可以真正分享的股票。二是“票”，支付、流通、分配、权利的票，是股票、粮票、纸币的组合。普通投票不是金融工具，是一种利益分配机制，是一种基于数据价值的确权机制。如果我们可以鼓励私人机构通过联盟链在一带一路国家发行共同票据，我们就可以开发中国自己的基于数据的跨境支付工具。普通人掌握自己的数据，相当于现在个人无法专心数据实现价值。然后，常见的出票人会根据数据大小来定价，然后给每一个数据提供者甚至消费者。但随着普通票的大规模使用，普通票经过逐步流通，逐渐成为重要的支付工具。因此，“一带一路”可以试点共享门票，并赠送给中小消费者。有可能门票共享完成了所需的流通功能，某种意义上成为了跨境支付的重要工具。
最后，我国应尽快完成国家层面的技术驱动监管体系。如果仅仅用传统的金融监管模式，按照刚性的金融规律来监管新的金融科技模式，由于各种错配，结果可能完全不同。需要完成一个新的符合技术驱动和数字经济时代背景的法律体系。具体而言，应在现有《电子商务法》的基础上进一步完善电子支付的法律框架，尽快出台支付机构管理办法或相关文件。在充分发挥政府规章引导作用的同时，监管部门应明确互联网等组织的具体作用，以更有利于支付企业良性发展为目标，进一步探讨支付机构的银行账户监管模式。从宏观上来说，要及时立法，保证中国支付行业向世界发展，同时保证中国数据竞争处于国际主导地位。这就需要中国理性客观地应对Libra项目可能带来的影响，进一步完善和优化未来国际竞争的法律框架、发展模式和总体布局。
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中国监管部门应充分利用成功经验。监管政策不应过度限制企业的创新路径，不应要求技术创新带来的制度创新完全符合原有的监管模式，而应探索符合技术创新本质的新监管模式。笔者曾多次率团考察国外监管机构和相关行业龙头企业，深感国内的相应实践已走到世界前列，应进一步巩固。我们要着眼长远，同时考虑全球竞争的客观存在，充分总结中国的经验，为中国开辟一条符合中国国情的道路。应充分吸收和利用支付宝等非银行支付机构的成功经验，形成中国理论和中国模式，在现有《电子商务法》的基础上出台管理支付机构的相关规定，进一步完善支付行业的法律框架。力争在新一轮基于数据的全球创新竞争中成为领跑者，最终赢得中美数据之战。