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原标题：天秤：数字货币型跨境支付结算模式及治理
作者杨东，中国人民大学未来法治研究院研究员、教授、博士生导师。
摘要
以美国社交网络公司脸书为首的数字货币Libra实际上构成了一种新的跨境支付工具。通过不同国家的参与节点和对应的虚拟账户，Libra可以构建一个自清算的跨境支付系统，规避对应国家的金融监管。Libra凭借其货币稳定机制，相对于一些国家相对不稳定的法定货币具有一些优势，这些法定货币可能会威胁到一国的金融稳定和货币主权。尤其是Libra对国内非银行支付的行业地位造成了一定的竞争冲击。为应对数字货币型跨境支付清算工具的风险，应改革我国跨境支付和数字货币的治理体系，改变监管格局，放宽数字货币的发展渠道，构建沙盒监管机制，推动科技驱动监管发展。
关键词：数字货币中的天秤监管跨境支付结算科技共票。
首先，提出的问题
美国社交网络公司脸书日前发布了一份关于其加密货币项目Libra的白皮书，该白皮书将Libra的使命定义为“建立一个简单、无国界的货币和金融基础设施，为数十亿人服务”。Libra的发布在世界范围内引起了巨大的反响，各国政府机构尤其是各国央行都非常关注。中国已经公开宣布Libra必须纳入央行的监管框架，美国参议院银行委员会和众议院金融服务委员会都就Libra项目举行了听证会，探讨其可行性和监管合规性。
然而，虽然天秤座白皮书中描述的目标雄心勃勃，但仍处于项目的早期阶段，需要从小范围不断改进和完善。更何况天秤目前面临的监管压力很大，在发展初期也必须放低姿态，尽力满足监管要求。除了中央银行、市场监管机构、消费者保护监管机构和处理洗钱、逃税和其他金融犯罪的执法机构，Libra还必须遵守国际清算银行制定的金融市场基础设施原则和国际证券委员会组织的监管规则，并与世界各地的隐私和反垄断监管机构合作。目前来看，如果Libra投入实际使用，可能还只是初级阶段的支付工具功能。Libra项目负责人马库斯多次表示，Libra只是一个支付工具，绝不会抢夺法定货币地位。脸书无意取代大银行的地位，更不用说让脸书成为实质上的中央银行。与Libra白皮书中描绘的巨大愿景不同，Marcus更倾向于将Libra定义为一种支付工具。然而，无论是否按照Libra白皮书中的计划发展，支付工具都是脸书硬币发行计划中的初步安排。
但如果Libra计划从支付工具的角度切入市场，无疑会与支付宝、微信支付、PayPal等非银行支付机构形成竞争关系。中国成熟的非银行支付行业的快速发展主要得益于移动支付模式的快速性。与现有的移动支付系统相比，加密数字货币模式可能在某些方面更加便捷、高效、安全，这可能会动摇现有非银行支付机构巨头的地位。这也可以解释为什么马库斯在发布会上明确表示Libra会直接与支付宝和微信支付竞争。在中国提出鼓励先进的移动支付行业“走出去”的当下，Libra无疑会产生一定的影响
如果世界支付体系真的按照Libra设想的方式改变，对数字经济时代中国发展的不利影响可能是显而易见的。电子支付与每个公民的生活息息相关。电子支付领域每分钟都会产生大量有价值的数据，而建立世界支付系统的公司和企业最有可能通过渠道使用这些有价值的数据。随着数据从简单的处理对象向基础资源的转变，如何更好地管理和利用大数据成为普遍关注的话题。支付层面涉及的数据可能比生活层面的不规则数据更有价值，于是在制度层面构建了一个基于移动支付的全球流量入口体系和网络。占据这个流量入口的公司、企业乃至国家，必须在国际竞争中掌握主动权，前提是拥有与同类竞争对手相比的大量数据。对数据的争夺可能是未来国与国之间竞争的核心之一。随着数据主权的概念开始被越来越多的国家认可，支付工具作为世界性的流量入口，是绝佳的数据获取工具，甚至可能让各国将其霸权衍生到数字领域。比如美元在Libra储备资产中的比例处于高位，导致“Libraization”，本质上是加密货币形式的美元化。Libra的大规模发行是美元化的进一步推进，可以进一步巩固美元主导的国际货币地位。
因此，Libra以支付工具为突破点的发展模式所带来的变化，可能会给全球市场带来一些冲击，但也会给中国带来新的挑战。在完善和优化我国支付市场的法律法规体系时，还应研究Libra前期可能的商业模式，并与其他国家原有的支付方式进行比较，观察优劣，从而探索相应的监管策略和路径。
二。数字货币型全球跨境支付工具的潜力和需求
金融基础设施建设对经济增长具有重要意义。新支付结算体系的金融市场基础设施在经济发展和数字化转型中发挥着重要作用。更便捷的支付体系也将有助于实现普惠金融，让更多人享受现代金融服务带来的便利。Libra等数字货币类型的支付工具和支付宝等非银行支付工具在中国的设计目的是为了覆盖更多的个人，特别是为无法拥有银行账户的个人提供服务。从这个角度来看，两者都是旨在拓展原有支付体系的新型支付工具。回顾中国移动支付的发展历史，支付宝在公众认知中基本被定义为非银行(第三方)支付工具的代表。Libra作为一种新型的国际支付工具，也可以在一定程度上具备成为“全球支付宝”的潜力。
就两个工具而言，最相似的是都设置了非银行账户管理值待支付。两个用户都可以将自己的法币转换成相应账户中的虚拟价值标记，并且由于这些虚拟价值标记被设计为稳定的，用户完成转换时没有投资意向，因此不能将其视为任何一种有价证券。但是，它们之间最明显的区别是，它们所锚定的价值实体并不相同。支付宝直接显示存储的人民币金额，所以支付宝账户某种程度上也可以直接视为人民币的金额标志。但Libra不是锚定单一货币，而是一篮子货币，主要是50%以上的美元基金和欧元、英镑、日元基金。在支付宝模式下，个人支付宝账户相当于存储人民币，所以货币的兑换、存储和管理相对简单，也容易满足中国银行的监管要求。然而，天秤座涉及锚定多种货币，试图稳定价格。由于涉及到多种货币，必然会涉及到汇率的波动，所以保持世界各地的本币兑换天秤一定是它将要面临的难题之一。
不仅如此，维持天秤座一个单位的价值也是难题之一。随着人民币在汇率市场的不断波动，支付宝账户中的价值标志随着人民币的价格而变化。但天秤座因为其世界性，不得不保持价格的相对稳定，不同于支付宝账户内容随人民币的波动。天秤座对稳定性的要求必然导致操作上的明显困难。更重要的是，天秤座的资产储备类似于它向所有天秤座持有者提供的支付承诺。
根据蒙代尔不可能三位一体理论，金融体系总是面临一个“不可能三角”，即一国货币当局必须在金融体系稳定、金融创新和零道德风险之间做出选择，但不能兼得。作为一种金融创新，Libra可以满足零道德风险的要求。当“一篮子货币”的价格因各国汇率政策不同而出现波动时，天秤的价格应通过自我调节保持相对稳定。基于天秤可预见的规模，指望天秤在维持货币稳定的同时，不会影响货币政策的货币逆转是不现实的。即使基于Libra的存在，由于Libra的资金体量带来的稳定性要求，很多国家的金融稳定性也可能得不到保障，其法定货币政策的实际效用也会受到影响甚至大打折扣。
这种大公司的账户模式对原有的监管模式提出了新的挑战。一般非银行支付账户的监管比传统银行账户宽松。这种宽松虽然是保证支付便利的前提，但也可能带来过去不存在的安全隐患。非银行支付服务机构的“非金融机构”属性决定了其在简单适用现有金融监管体系时不协调，在外汇管理体系中的法律地位不明确。同时，由于其服务性质的模糊性，跨境支付中的消费者权益无法得到“金融消费者”的保障。在网联和非银机构备付金足额支付之前，一些大型非银支付机构在各商业银行开立备付金账户，结算期间在虚拟账户上自行完成清算抵消，从而规避央行的清算管理，类似于建立了一套跨行虚拟账户体系。通过其构建的虚拟账户系统中的交易，在某些环节跳过了原来复杂的跨行转账程序，同时也无法对原来的监管模式进行有效监管。Libra的创新也可能在某种意义上继承了非银行支付机构的模式。如果说非银行支付机构利用非银行直连的漏洞建立了跨行虚拟账户系统，那么Libra利用跨境支付系统的漏洞建立了跨境虚拟账户系统。由于跨境支付通过互联网传递交易信息、完成交易流转，缺乏传统的书面纸质凭证，一定程度上会增加交易真实性的监管难度。同时，由于监管的压力，跨境转账比跨行转账更复杂，耗时更长，监管更严格。如果Libra内部系统内部运作，在评估和控制风险的前提下，可以由跨国公司完成，跳出了原有的支付体系和监管体系。基于此，Libra建立了新的跨行、跨境、跨国的数字货币虚拟账户交易系统，从而虚拟连接了各国的金融系统。从目前的国际法来看，很难对跨国公司内部的操作进行监管，尤其是Libra货币在账户之间的转移很可能不经过任何现有的银行系统，因此传统的监管措施可能不起作用。在此基础上，如何应对洗钱等金融犯罪成为一大隐患。更何况这种模式带来的变化未必完全符合现有的金融监管体系，可能需要制定新的法律法规，调整旧的监管方式，才能实现有效监管。
建议构建一个虚拟案例，看看天秤座对当前金融体系可能产生的影响。比如在A国，两个人注册了一个CaLibra账号，买了一定数量的天秤放进去，然后去B国发展。作为客户，A向B购买商品，B向A发货，A通过账户向B交付一定数量的天秤。这时候因为商品是网上交易，而Libra的交易是在Libra账户系统里，银行系统无法对此进行监管，甚至可能不知道交易的发生。这不同于传统的跨境支付模式，需要传统的当地合作伙伴的配合。目前的跨境支付模式一般需要经过汇款机构、中间银行、代收机构，才能到达收款人手中。这个过程中的每一步都需要严格履行手续，进行金融犯罪的审查和防范。但是通过Libra账户，跳过了传统多行的所有中间环节，Libra直接从A的账户到B的账户。同时，由于规避了金融犯罪审查和预防措施，这将给金融监管带来难题，甚至监管部门无法获得这一交易的存在。如果扩大人数，假设一个国家有一定数量的libra资金池和Libra账户持有人。在供给相对稳定的情况下，持有者相当于在原有的金融生态之外建立了一个金融基础设施，天秤只要不与法币交换，就可以作为价值标记。举个例子，在一个市场里，所有的商贩都用Libra来买卖商品，这些交易都可以在没有各种财务监管的情况下实现。按照这种模式，一旦使用天秤的人越来越多，就会逐渐导致天秤取代一些竞争力差的国家法币。对于任何一个非美国家来说，如果天秤在中国广泛流通，而本国货币不在其储备资产中，本质上就是对该国法定货币不同程度的替代。这既是天秤座规划的美好未来，也是造成财务风险的问题。
同时，非银行支付机构的发展也不是一成不变的，Libra的发展必须根据各国的政策不断调整。我们必须从动态的角度来比较这两者。比如支付宝就在不断推出新的技术来提高效率。例如，AlipayHK使用区块链技术。用户向菲律宾钱包Gcash汇款只需几秒钟，大大缩短了跨境支付的时间。满足监管合规性的长期压力也导致非银行支付机构不断根据政策进行调整。我国非银行支付机构的监管框架已经建立，自由度较早期明显下降。
三。数字货币型全球跨境支付工具的风险
天秤座，基于其颠覆性的运作模式，必然会对全球金融市场产生一定程度的影响。虽然Libra尚未正式实施，但有必要分析Libra可能带来的影响，以探索可能的财务规则和措施。由于中国网络和金融监管的现状，Libra在中国的发展模式可能与其他国家并不一致。作者还将重点介绍天秤座对中国金融业的影响。
天秤座会给传统的货币体系带来严重的打击。传统的货币体系被局限在三维空间，天秤座甚至进入了基于数据的“四维空间”，与传统模式完全不同。天秤座的终极目标甚至可能不是传统货币。传统货币受制于具体货币类型的划分，这种模式越来越受到数字货币的挑战。模型创新可能导致传统货币的货币划分模型不再重要。传统货币体系受到数字货币的影响，这可能导致原始货币类型之间的区分不清，数字货币无法准确地归类到任何传统货币类型中。甚至可以通过建立新的账户体系，从底层彻底颠覆国际工业革命以来的现有货币金融体系。随着货币金融体系的创新，传统的货币理论由于受到挑战而不得不进行一定程度的改变。基于现代技术体系，货币的去国有化和去主权化是完全可能的。而且很多改变是靠制度而不是靠技术实现的。在技术大变革的时代，无论是技术还是制度，都可能被快速替代。然而，技术的发展虽然突飞猛进，但远不及制度在某个方面的突变可能带来的巨大变化。中国早期由于缺乏临时性的法律供给和信用体系的落后，建立了非银行支付机构，这也意味着国与国之间的法律漏洞，国与国之间信用体系的落后和国与国之间直接跨境支付的高成本，很可能成就天秤。作者正在承担商务部委托的跨境支付重大研究项目，对跨境支付相关问题比较熟悉。一旦跨境支付领域的诸多痼疾被天秤有效解决，天秤很有可能在国际货币市场上占据一席之地。当Libra找到合适的应用场景，并在全球范围内大规模推出，可能会迫使各国接受其作为全球“大到不能倒”的金融基础设施存在的合理性。一旦出现这种情况，所有国家的货币体系都会受到天秤进入的一定程度的影响。
天秤座很可能会影响中国的“一带一路”倡议，在某种程度上，还会影响中国早就计划建立的数字经济体系。数据基础设施落后，数字资产所有权和流通规则模糊，数据共享和跨境流动有限，数据隐私和数据利用之间的博弈，是数字经济时代各国面临的困境之一。顺应潮流，帮助“一带一路”沿线国家完成这一基础设施建设，将对中国数字产业“走出去”极为有利。但如果沿线国家采用Libra来弥补这一困境，中国数据产业在“一带一路”的发展可能会受到阻碍。同时，鉴于天秤及其隐含的美元本位对“一带一路”国家法定货币可能产生的相对优势，可能形成良币驱逐劣币的效应，从而影响中国的人民币国际化战略以及相关国家的金融监管和货币政策。一旦美国企业通过区块链技术构建数字货币系统，可以威胁甚至超过支付宝或微信支付这两家在全球移动支付领域取得领先地位的中国机构，人民币国际化的道路可能会越来越艰难，尤其是在一带一路周边国家。更何况，随着央行对支付体系的审慎监管越来越明显，非银行支付平台在严格监管下受到一定的限制。压力增大，非银行支付平台利润降低，联合创新受限，不利于我国支付机构“走出去”，尤其不利于在“一带一路”国家扩大影响力。
Libra的出现引发了对中国金融监管政策的反思。首先，Libra的出现证明了数字货币是未来的发展方向之一，而国内对ICO的严格管控显然不利于数字货币相关领域的发展，以至于Libra的推出立刻给国内相关行业带来了一定的危机感。监管机构目前处理数字货币问题的方向可能会出现一些偏差。在去中心化时代，监管机构继续实施和采取集中的法律和监管措施来应对数字经济的发展是否合适，令人怀疑。在数字经济时代，集权模式在中国或许还能顺利运行，但一旦出现类似Libra的去中心化模式，去中心化的优越性很可能在对比中直观体现出来。非银行支付机构面临高压带来的挑战，支付宝、微信支付面临越来越大的政策压力。银行向非银行支付机构收取大量费用后，非银行支付机构原本的高额利息收入，现在变成了维持运营的成本。可以说支付宝和银行定位完全颠倒了。现在银行向非银行支付机构收钱，反而要求非银行支付机构支付高额成本。本来政策打压非银行支付机构的初衷是为了巩固金融安全，后来发现特别抑制技术创新。
现在“一行两会”的政策倾向于简单禁止高风险的金融创新，配合禁止后没有管理责任的情况，严厉打压一些金融创新。最后，监管部门只关注有牌照的公司和原监管下的公司，而忽略了无牌照的公司。对于这种禁止所导致的金融创新被迫发生方向性变化的一系列后续结果，监管部门倾向于不承担监管责任。目前监管部门对创新模式不敢监管，不敢负责，而是实行“一刀切”的政策，抑制了创新，限制了企业的活力。最后，企业在国际竞争中的失败会传导回国内市场，这可能是最大的风险。为了消除利益相关者融资带来的信用风险，我国目前的监管金融监管更倾向于认定交易的违法性。监管机构不置可否的态度，既给了市场主体监管套利的空间，也把信息不对称的问题暂时留给了市场。对欺诈性融资立法的不作为和对复杂融资缺乏监督，鼓励金融家和中介机构利用不对称信息将信用风险转移给投资者。这样做的后果是：一方面，金融科技交易的主体被挤压到一个非常狭小的生存空间；另一方面，往往对这些交易主体的监管套利不力，纵容融资者和平台利用信息优势欺诈投资者，威胁金融安全和投资者利益。
4.构建基于数字货币的全球跨境支付工具的治理。
依托27亿用户，脸书掌握了全球最重要的数据流量入口之一，极其庞大的群体规模和衍生数据量必然成为Libra的直接竞争来源。从我们国家的实践来看，微信曾经依靠大量用户快速建立支付体系，短时间内就达到了可以威胁支付宝市场地位的程度。基于强大的流量入口，微信支付已经完成了对支付宝的追赶甚至部分超越，值得研究。一旦脸书在全球范围内建立起新的支付体系，将构建起支付宝或微信无法比拟的专属流量入口。Libra的出现给中国支付行业敲响了警钟，其背后的流量数据入口竞争也必须引起重视。我们必须理性看待这一事件，更加科学全面地制定相关产业政策，鼓励企业大胆创新，尽可能“走出去”，避免天秤最终占领全球支付新模式的制高点。作为美国立法者
首先，我们应该为中国企业参与Libra的运营开放一定的渠道。参与模式非常广泛，应选择符合我国监管部门监管要求的参与模式。能够知己知彼，从多方面了解天秤座，更加开放地学习脸书的先进经验。同时，最重要的是鼓励中国的金融科技企业建立自己的数字货币支付联盟链体系。监管部门要鼓励企业在法律法规允许的范围内合理尝试，因为目前不知道各自模式的优劣。只有鼓励他们在风险合规的前提下尝试各种模式，才能和天秤抗衡。因此，我们现在应该更加开放，鼓励我们的金融科技企业进一步创新，而不是采取这种“一刀切”的政策来阻止创新。从这几年的很多商业实践来看，互联网上的很多创新在被贸然封杀后并不会消失，反而会以另一种方式重新出现，甚至影响范围比以前更广。面对互联网创新的出现，一味的遏制效果并不理想，应对只能疏而不堵，就像控制洪水一样。而我国政府对金融创新的谨慎态度很难改变，不会允许贸然发钱，所以在法律上立竿见影的突破可能会非常困难。可以尝试开辟试点，让地方政府共同探索数字货币的突破，而不是直接号召国家主导操作。
我们的监管部门应该充分吸收和借鉴我国非银行支付机构的成功经验，比如支付宝。在传统体制和法律监管框架之外，地方和民营企业应该联合国有企业，在传统法律监管允许的范围边缘，结合笔者的分享选票理论，研究出一套新的合规模式。一开始不要直接定义创新产品，也不要把金融创新产品强行纳入原有的认知框架。试点成功后，通过立法引入合理监管，在认可创新产品合法利益的同时，进一步加强对金融消费者的保护。这是中国“支付宝模式”的成功经验。监管机构不能仅仅依靠私营部门来制定规则或遵守规则。市场主体致力于追求利润最大化，受制于自身情况，只在有限信息的基础上行动。此外，他们没有包括竞争对手行为在内的系统性信息，无法考虑(或忽略)自身行为对整个金融市场稳定运行的影响。所以合规程序和市场自我修正并不理想。对于金融市场基础设施等特征不断变化的领域，有必要求助于监管实验的方法。
其次，中国要从更高的角度应对天秤的挑战。这个视角并不局限于技术创新，更多的是针对以天秤为代表的、符合中国国情吸收的制度创新。我国应尽快建立一套数据确认、定价、交易、共享、开放的体制机制。如果中国在技术上与美国直接竞争，可能不会占据绝对优势，但有可能通过制度创新占据制高点。中国移动支付的发展就是最好的例子。在制度上，应该更有突破和创新。因此，作者提出了共享投票理论，试图探索数字货币及相关数据所有权和交易的合理解决方案。将在英国出版专著《Blockchain and Coken economics》，阐述作者的观点。作者将总票翻译成英文Coken而不是token。Token只是一个计算机术语，只是一个权益证明或者一个标记，不足以表达移动支付技术产生的货币相关数据和流量数据的价值，尤其是数字经济时代最大的价值体现是数据。“分享票”，也就是“分享”，是真正可以分享的股票，有共识，有智慧。2.“票”，即支付、流通、分配和权利的票，是股票、粮票和钞票的组合。票不是金融工具，而是一种利益分配机制，是一种基于数据价值的确权机制。如果能在制度上鼓励民间机构通过联盟链在“一带一路”相关国家发行共同票，就能开发出中国自己的数据技术跨境支付工具。普通人掌握自己的数据，相当于个人现在无法集中自己的数据来实现价值。然后联合票发行方会根据数据的大小给数据定价，然后给每个数据提供者甚至消费者。但随着联票的大规模使用，联票逐渐成为流通后的重要支付工具。因此，“一带一路”可以作为共享门票的试点，可以呈现给中小消费者。共享票有可能完成所需的流通功能，在某种意义上成为跨境支付的重要工具。
最后，我国应尽快完成国家层面的技术驱动监管体系。如果只用传统的金融监管模式，按照刚性的金融法监管新的金融科技模式，由于各种错配，结果可能完全相反。需要完成一套新的符合技术驱动和数字经济时代背景的法律体系。具体而言，应在现有《电子商务法》的基础上，进一步完善电子支付的法律框架，尽快出台支付机构管理办法或相关文件。监管部门在充分发挥政府法规引导作用的同时，应明确互联网等组织的具体角色，以更有利于支付企业良性发展为目标，进一步探讨支付机构银行账户监管模式。从宏观上看，需要及时立法，保证中国支付产业的世界性发展，同时保证中国的数据竞争处于国际主导地位。这就要求我国理性客观地应对Libra项目可能带来的影响，进一步完善和优化未来国际竞争的法律框架、发展模式和总体布局。
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中国的监管当局应该充分利用成功的经验。监管政策不应过度限制企业的创新路径，不应要求技术创新带来的制度创新完全符合原有的监管模式。相反，他们应该探索一种符合技术创新本质的新监管模式。笔者曾多次率团考察国外监管机构和相关行业龙头企业，深感国内的相应实践已走到世界前列，应进一步巩固。我们应该着眼长远，同时考虑全球竞争的客观存在，充分总结中国的经验，开辟一条符合我国国情的中国道路。应充分吸收和借鉴支付宝等非银行支付机构的成功经验，形成中国理论和中国模式，在现有《电子商务法》的基础上出台管理支付机构的相关规定，进一步完善支付行业法律框架。力争在新一轮基于数据的全球创新竞争中成为领跑者，最终赢得中美之间这样一场没有硝烟的数据之战。